佘宇 阙明坤 陈松柏

基本公共教育服务均等化面临的主要问题

【资料图】

推进基本公共教育服务均等化，就是要不断完善国家基本公共教育服务制度，通过加大政府投入力度，有效落实相关服务标准，实现目标人群全覆盖、服务全达标，努力缩小地区、城乡、人群之间的服务供给差距，实现基本公共教育服务的均等享有、便利可及。过去三十年，我国基本公共教育服务均等化建设取得积极进展，但受各方面因素制约，基本公共教育服务不均衡状况仍然突出，主要表现在以下几个方面。

区域间生均教育财政保障存在较大差距。财政投入是促进基本公共教育服务均等化的重要保障。2000年至2020年，我国基础教育生均一般公用预算教育事业费持续走高，但省际差异仍较大。其中，小学生均一般公共预算教育事业费的最大值与最小值之间的相差倍数，2000年、2010年和2020年分别为6.14、6.62和4.64；初中分别为5.76、6.25和5.47；高中分别为4.23、8.39和6.59；而学前教育2020年的相差倍数为9.81，远高于义务教育和高中阶段。

区域内学校间差距较大。当前，我国不同行政区域均不同程度存在教育质量和教育资源从中心城区到外围逐步递减的“差序格局”，教育质量和教育资源基本按照从省会城市-地级市-县-乡镇-农村逐渐递减。教育资源不断向城市中心聚集，越是远离城市中心，教育资源越稀少、教育质量越低，导致同一行政区域内教育质量不均衡，农村和偏远地区的教育质量越来越低。即使在更小行政单位内，学校之间的教育质量也存在差距，重点校与非重点校之间的劣势累积效应问题尤其值得关注，加之屡禁不止的“掐尖招生”问题，进一步加剧和延续了家长的子女教育焦虑，“择校”现象仍较为普遍。

城乡间教育资源配置失衡。随着我国城镇化快速推进，大量人口特别是学龄人口离开乡村进入城镇，但目前城乡教育资源配置仍较少考虑人口流动因素。生师比是衡量教师资源配置的重要指标之一，根据《关于统一城乡中小学教职工编制标准的通知》的规定，农村小学和初中均已大幅低于国家规定的标准，主要是由于生源减少所致。农村教育资源大量闲置的同时，城市教育资源则非常紧张。现有的城市公办学校教育资源已挖掘殆尽，城市公办学校班额普遍较大，校园面积普遍不足，学生活动场地、教学场地以及教师办公场地等都非常紧张；很多地区公办小学的班额在50人至55人，直逼大班额红线，办学规模甚至达到50个班级、在校生3000多人，已超出建设设计规模。

特殊群体受教育权仍面临困难。特殊困难学生辍学问题频发，其中残疾儿童和少数民族地区学生两类群体辍学问题显著。2019年教育部调查结果显示，当前我国3—6岁残疾儿童总数为13.59万，其中在园残疾儿童数量为5.86万，入园率仅为43.12%，且到了小学中高年级更是频发残疾儿童辍学现象。少数民族地区学生由于语言障碍、学习基础薄弱，加上部分地区早婚早育的民族传统，也较容易引发辍学问题。经济困难家庭子女认定仍存在漏报、谎报等现象，基本公共教育服务供给的程序性问题难以得到有效解决，供给方式多依靠物质激励，不利于其在教育教学过程中实现全面发展。

进一步推进基本公共教育服务均等化的目标和路径

完全实现基本公共教育服务均等化并非朝夕之功，需将总目标拆解成阶段性目标不断推进，推进路径也要严格遵循相关内涵维度。

基本公共教育服务均等化的阶段性目标如下。

到2025年，基本公共教育服务制度体系基本完善，均等化体制机制改革加快推进。坚持和巩固教育优先发展的战略地位，进一步健全精准控辍长效机制，持续常态化开展控辍保学工作，逐步推进义务教育均衡发展，首先解决区域内的差距，再逐步缩小城乡、区域差距；进一步完善普惠性学前教育保障机制，逐步提高学前教育财政投入水平，完善幼儿园教师配备补充、工资待遇保障制度，全面提升保教质量；改善乡村小规模学校和乡镇寄宿制学校条件，巩固提升高中阶段教育普及水平。到2025年，学前教育毛入园率从2021年的88.1%提高到90%以上；巩固义务教育基本均衡成果，保障农业转移人口随迁子女平等享有基本公共教育服务，义务教育巩固率从2021年的95.4%提高到96%；高中阶段毛入学率从2021年的91.4%提高到92%以上；家庭经济困难学生资助实现全覆盖；劳动年龄人口平均受教育年限从2021年的10.9年提高到11.3年。

到2035年，基本实现基本公共教育服务均等化，基本公共教育服务水平稳步提高。全体适龄公民都能公平可及获得大致均等的基本公共教育服务，农村脱贫人口、城镇常住人口享有更有保障的服务；人民群众享有基本公共教育服务的结果大体相等，服务质量水平更有保障，各级财政支出责任划分更加明晰、保障更加有力。到2035年，学前三年教育毛入园率进一步提高到95%以上，超过发达国家平均水平；县域内义务教育实现从基本均衡到优质均衡的发展，义务教育巩固率进一步提高到97%左右，普及巩固水平达到发达国家平均水平；高中阶段教育毛入学率进一步提高到97%以上，普及程度进入发达国家行列；劳动年龄人口平均受教育年限明显增加，进一步提高到12年以上，进入高人力资本国家行列。

到2050年，基本公共教育服务扩围、提质、增效，均等化水平进一步提高。在基本公共教育服务均等化目标实现基础上，根据我国经济社会的发展水平和教育需求，适时拓宽基本公共教育服务内涵，逐步将学前教育、早期养育、免费中职教育纳入范围；持续优化资源配置机制，构建多元供给格局，完善要素保障体系，提高便利共享水平，扩大普惠性基本公共服务供给，资助对象扩大到全国各个地区，覆盖不同阶层和群体；全面提高基本公共教育服务质量，实现基本公共教育服务优质均等，为学生顺利入学、完成学业、成长成才提供坚实保障。到2050年，教育现代化全面实现，教育综合实力和国际影响力一流的教育强国全面建成。各级各类教育发展水平达到甚至超过发达国家平均水平，人民对所受教育的满意度达到高水平。

推进基本公共教育服务均等化的主要路径如下。

第一，加强制度建设，完善基本公共教育服务顶层设计。优化政府统筹协同机制。在坚持省级统筹的同时，因地制宜细化完善地方（尤其是县级以下）具体实施配套标准，推动各级各类标准水平衔接平衡、大体一致，并适时进行动态调整；加强各级政府与有关部门间的对话协作，促进形成合力，加强基本公共教育服务均等化与新型城镇化、乡村振兴战略等政策的衔接与融合，避免因政策冲突导致教育资源的分散和重复。

健全经费投入保障制度。进一步明确中央和地方在基本公共教育服务领域的事权和支出责任，完善以均等化为导向的教育财政转移支付制度，落实各级政府在基本公共教育财政经费筹集、均等分配、有效使用方面的责任，加大中央和省级的财力支持，落实重点服务项目经常性经费保障制度；健全保证财政教育投入持续稳定增长的长效机制，确保财政一般公共预算教育支出逐年只增不减；加强中小学生的学籍信息管理工作，构建以学籍为依据的义务教育经费保障制度，明确市、区县级政府的职责分工以及财政经费承担比例，将学位购买经费纳入财政补助范围；发挥中央财政性资金导向作用，国家财政性教育经费支出向农村地区、偏远地区、脱贫地区、民族地区倾斜，向农村义务教育、学前教育、职业教育、特殊教育倾斜，向特殊困难群体倾斜；强化政府主体地位，调动社会组织、相关企事业单位和公众参与的积极性，推动经费筹措渠道多元化。

完善督导评估制度。进一步完善评估机构设置和人才配备，加强动态跟踪监测，结合基本公共教育普及度、相关学业测试、社会公众评价、教育社会收益率等方面，制定全面、科学、系统的评价指标，对基本公共教育服务投入公平性、有效性实施评估；重视评估结论消化、吸收，将评估结果转化成基本公共教育服务供给优化的依据，做到监督制约的标准清单化、指标化、可操作化。

第二，合理配置资源，推动基本公共教育服务全面达标。科学配置教师资源。建立健全城乡对口帮扶机制，推动“县管校聘”改革，完善城乡教师校长交流轮岗机制，通过周转编制、机动编制、购买工勤服务等多种方式补充教师；实行县域统筹管理，加强对县域内不同学段、不同类型学校岗位设置工作的指导，按照班额、生源等情况，在核定的岗位总量内，统筹调配各校岗位数量；加大乡村教师的定向培养，尤其是艺术、科学等紧缺学科教师，通过完善边远艰苦地区乡村教师生活补助政策，通过农村学校教职工宿舍建设、身体检查及重大疾病救助等多种措施，提升乡村教师职业吸引力。

落实设施配备标准。加快推进县域内城乡一体的学校标准化建设，加大基本公共教育设施建设投入，重点加强薄弱学校教室、食堂、宿舍等基础性设施建设，确保实验室、教学仪器、图书资料及现代教育技术等设施底线达标；建立长效维护、改善机制，常态化关照薄弱学校的改造，做好设施维修和配置升级；推动农村数字校园建设，弥合城乡“数字鸿沟”。

推动资源互通共享。借力互联网，塑造新型的教育服务的供给方式，创造性解决跨界提供基本公共教育服务问题，让优质教育服务穿越学校和区域的边界；进一步完善国家数字教育资源公共服务体系，打造共建共享的线上教育平台体系，实现优质学科课程资源跨校流转。开设优质学校网络课堂、网络学校，满足学生对优质教育的需求。

第三，攻克短板弱项，提高基本公共教育服务供给效率。保障流动人口服务机会。推动建立与常住人口变化相协调的基本公共教育服务供给机制，指导各地完善义务教育学位配置标准，确保随迁子女享有普惠性、补偿性的基本公共教育服务；结合特大城市和随迁子女特别集中地区的发展规划、经济规模、人口现状、教育资源承载力等，科学合理地制定义务教育专项政策，做到“一地一策”“一校一策”。

实行教育精准帮扶。不仅要精准识别经济困难学生，也要精准开展政策工作举措，以此提高教育扶助工作实效；建立健全精准化追踪家庭经济困难学生的认定机制，健全家庭困难学生资助体系，改进资助方式，提供资助水平和精准度；进一步提升家庭经济困难学生奖助学金和助学贷款政策的效度，创新教育精准帮扶区域模式，实现困难群体帮扶精准化。

优化和完善城乡学校布局规划。根据当地经济发展水平、人口流动、学龄人口变动趋势等，科学预测学龄人口数量和空间分布，提前研判学位供需变化，合理编制城乡义务教育学校布局规划；以中小型城市和镇（县）为着力点优化和完善城市学校布局，灵活调整农村学校布局，形成寄宿制学校、走读式学校、村小、教学点协调发展的格局，各级政府和有关部门协同联动，为优化和完善学校布局提供保障。

（作者单位：佘宇，国务院发展研究中心社会和文化发展研究部；阙明坤，浙江大学；陈松柏，苏州大学）